En este largo artículo he condensado y sistematizado los aspectos económicos de la pandemia, intentando estructurar y sintetizar lo que sería la hoja de ruta de las políticas públicas en respuesta a las crisis económica.
[La primera versión de este artículo se publicó en Agenda Pública el lunes 4 de mayo]
La pandemia, a pesar de ser un fenómeno global, ha azotado con desigual virulencia. La reacción de los estados, con sus respectivas políticas sanitarias y económicas, ha sido también diversa. A pesar de imponer una lógica epidemiológica única, el virus a generado una variedad de respuestas que han sido el reflejo de las preferencias, experiencias y sesgos de cada país.
Parte de esa varianza se debe también a que los tiempos de contagio y las capacidades materiales de cada país han sido y son manifiestamente distintas, pero también el albedrío de los gobiernos ha dado lugar a decisiones y trayectorias muy diferenciadas, especialmente en el aspecto económico.
En este artículo analizo, en tres partes, la hoja de ruta, las limitaciones estructurales y los elementos coyunturales que han condicionado y condicionarán el diseño, adopción y ejecución, perfecta o imperfecta, de esas políticas económicas de los países frente al desafío global de la pandemia.
1. La hoja de ruta
La primera disyuntiva de cada gobierno fue, sin duda, la elección entre mitigación y supresión que pormenoricé en mi primer artículo en Agenda Púbica. Como ya indiqué, la respuesta ideal es en realidad una combinación acompasada de ambas políticas sanitarias. Sin embargo, no todos los países han podido permitirse adoptar esa óptima estrategia por falta de experiencia, recursos o tecnología para implementar eficazmente programas de ‘test, treat and track’ que son el pilar de la mitigación. Por eso, la elección recayó mayormente en la supresión como respuesta primaria con las consabidas excepciones de Taiwán, Corea del Sur y Hong Kong.
El Gráfico 1 muestra de manera sintetizada la hoja de ruta de esas políticas públicas sanitarias y sus respuestas económicas. Asume muchas simplificaciones, pero refleja lo observado a grandes rasgos hasta la fecha, si bien deja fuera casos híbridos que harían aún más complejo el análisis (por ejemplo, en los EEUU las estrategias sanitarias han diferido notablemente entre estados) [1].
La pandemia ha sido un golpe económico cuádruple: a la demanda doméstica e internacional y a la oferta doméstica e internacional, como acertadamente explica Alberto Nadal en este informe de Esade EcPol. Pero dependiendo de la reacción sanitaria inicial, el impacto es desigual en la demanda y en la oferta, con asimétricas contracciones como consecuencia de esas medias primaria y que los gobernantes deberían haber tenido en cuenta al diseñar las medidas económicas y los programas de estímulo.
¿Cuales sería entonces el árbol de decisiones de la respuesta sanitaria inicial y la subsecuente estrategia económica?
1.1. Si se pudo adoptar una estrategia de mitigación efectiva[2] y a tiempo, como en el caso de Taiwán, Hong Kong o Corea del Sur, se consigue amortiguar el apagón total de la oferta al sortear la cuarentena general aunque sin evitar cierta caída de productividad y otras fricciones a consecuencia de los protocolos de distanciamiento y teletrabajo. Pero la contracción de oferta acaba siendo proporcionalmente menor que la contracción de demanda, que es inevitable y bastante severa debido a la caída de confianza del consumidor doméstico y por el colapso de la demanda externa mundial que es un factor exógeno. En este supuesto, lo lógico es priorizar el estímulo de la demanda domestica vía transferencias fiscales para reavivar el consumo de bienes y servicios y así reavivar las ventas para evitar quiebras corporativas. También, pero en menor medida, el gobierno debe socorrer a la parte del tejido empresarial que no ha conseguido sortear el parón por la caída demanda y de las exportaciones mediante iniciativas que faciliten su reactivación, reorientación o reconversión.
1.2 Por el contrario, si la respuesta primaria al inicio de la epidemia fue la supresión, es decir, el confinamiento, la principal contracción es por el lado de la oferta, es decir, del tejido productivo que se ve obligado interrumpir sus transacciones bruscamente al estar impedidas sus actividades por las medidas sanitarias de restricción de movimiento y no tanto por la caída de demanda externa e interna. La demanda también se contrae, pero lo hace en menor proporción, en parte porque queda un remanente de demanda inelástica de bienes y servicios que no desparece. Hay que aclarar aquí que esta contracción de la demanda, que es menor que de la oferta, es, con todo, todavía mayor que la caída de la demanda en el supuesto anterior de mitigación, ya que el confinamiento también pone trabas físicas adicionales al consumo que con la mitigación no existen.
Llegados a este punto, ¿cuáles es entonces la respuesta económica más apropiada en este supuesto?
- Pues lo conveniente sería concentrar gran parte del esfuerzo auxiliar del gobierno en el tejido productivo para no solo garantizar sus rentas económicas (que naturalmente repercute en las rentas de los hogares vía salarios y rentas por bienes de capital) sino también para minimizar la desocupación de la fuerza laboral y reactivar la producción de bienes y servicios que, de permanecer interrumpidos durante un largo periodo, podría dar lugar a inflación y desabastecimiento, amen de la evidente caída de ingresos externos por cuenta corriente. Esta habría sido la estrategia de países como China, que ordenó confinamientos y restricciones duros pero selectivos, (que deprimió la demanda agregada interna) pero en la práctica se centró en amortiguar el impacto en la oferta con créditos blandos y exenciones fiscales para empresas. También en Alemania, aunque en menor medida, la respuesta también ha sido en el lado de la oferta, con la mayoría del gasto no sanitario de su paquete económico destinado a promover el trabajo reducido o kurzarbeit y socorrer a empresas y autónomos mediante subsidios, reducciones fiscales, préstamos blandos y garantías crediticias.
- Sin embargo, en España el énfasis de la respuesta económica ha estado en lado de la demanda. Si bien es cierto que se han abierto líneas de créditos a empresas y se han aplazado pagos de impuestos, el grueso del gasto ha estado orientado a facilitar y financiar ERTEs y permisos retribuidos recuperables. Estas medidas buscan garantizar rentas de los trabajadores, pero desatienden la necesidad de reconfiguración y adaptación del músculo productivo. No solo eso, al haber ordenado la suspensión de toda actividad económica no esencial (el único país de Europa junto con Italia), se incentivó la desocupación efectiva de gran parte fuerza laboral, deprimiendo todavía más la mermada capacidad productiva de la economía, asfixiando los balances empresariales, y contribuyendo al crecimiento del desempleo oficial que subió a 3,7 millones en abril a los que habría que sumar los 3,5 millones de trabajadores desocupados en régimen de ERTEs.
En este árbol de trayectorias los países asiáticos que han conseguido implementar la mitigación (Taiwán, Hong Kong, Singapur y Corea del Norte) o supresión selectiva con estimulo a la oferta (China) serían los que habrían evitado en mayor medida el golpe económico. Según las últimas predicciones del FMI su caída del PIB en 2020 sería sustancialmente menor que el colapso económico de la eurozona (Gráfico 2)
2. Los condicionantes previos
¿Cómo puede ser entonces que las respuestas hayan sido tan diversas y en muchos casos erradas o ineficaces?
2.1 En primer lugar, han pesado sesgos cognitivos que habrían provocado el retraso en la respuesta y el diagnóstico equivocado. Habría que destacar tres: el sesgo de normalidad o pánico negativo que explica la inacción ante el peligro evidente; el martillo de Maslow o el empeño de resolver problemas distintos usando la misma solución (‘if all you have is a hammer, everything looks like a nail’); y la preferencia por la predicción única en vez de múltiples escenarios.
2.2.1 El pánico negativo ha sido un factor clave que explicaría el retraso en la toma de medidas y adopción de estrategia. España y Reino Unido serían los casos más destacables: España tardó demasiado en aplicar planes de contención y Reino Unido adoptó inicialmente una desatinada estrategia de mitigación peculiarmente centrada en la inmunidad de grupo exprés. Ambos países acabaron rectificando e imponiendo la supresión en su versión más dura cuando ya no había elección. El exceso de confianza habría alimentado ese pánico negativo en ambos casos. En otros países, sin embargo, la manifestación de este sesgo habría tenido menor incidencia: seria el caso de países sobretodo de menor tamaño que se saben económica y políticamente vulnerables y que por ello tienen mayor aversión al riesgo y mayor capacidad de tomar decisiones colectivas drásticas – en esta categoría estarían Taiwán y Corea del Sur pero también Portugal, Austria, y sobretodo Grecia, que con una sistema sanitario muy débil y con apenas espacio fiscal por la anterior crisis, comprendió que su único margen de acción era la prevención y la acción temprana.
2.2.2 El martillo de Marlow en nuestro caso sería la invocación del estímulo fiscal y monetario ilimitado enfocado en reavivar demanda principalmente. No debería sorprender. Fue la lección aprendida a duras penas tras la crisis financiera de 2008-12 que aun monopoliza las mentes de muchos gobernantes y economistas políticos cuyo marco de pensamiento está excesivamente condicionado por la experiencia histórica de esta última crisis, pero también todas las crisis económicas de los últimos 30 años que han sido de naturaleza financiera y originadas por un ‘demand shock’, Sin embargo, la crisis del COVID19 no es otra crisis financiera. No está causada por una burbuja crediticia donde el canal financiero es la principal vía de dislocación que genera un desplome de la demanda agregada en la fase inicial. Como decía anteriormente, en el caso de la pandemia y a resultas de los confinamientos, las dislocaciones iniciales han sido tanto para la demanda (caída de confianza) como sobretodo la oferta (inactividad forzada). Hay remontarse a las crisis del petróleo y de estanflación de los 70 y 80 para encontrar ejemplos de crisis desencadenadas por un “supply shock”. Y sabemos que las respuestas acertadas entonces no fueron simplemente el estímulo de la demanda sino las reconversiones sectoriales.
2.2.3 Finalmente, al martillo de Maslow habría que añadir el apego por la predicción única, que ha llevado a agarrarse a la hipótesis de una pandemia de corta duración por la cual serían suficiente con la creación de rentas puentes. Esa querencia por la predicción única habría dejado fuera a todos los análisis de escenarios que sugerían que la pandemia no estaría completamente resuelta hasta entrados en 2021 y las condiciones económicas adversas se alargarían durante 9-12 meses como ya expliqué también en mi anterior artículo.
Todo ello acabaría de explicar por qué España, entre otros, ha optado por centrarse fundamentalmente en el reflote de la demanda: la reacción tardía no dejaba ninguna otra opción más que la supresión; se estaría aplicando confiadamente medidas económicas conforme al paradigma de la crisis anterior; y se habría implementado estímulos puentes con la esperanza de una crisis corta. Pero sin programa de mitigación real, sin estímulo a la oferta, y con una pandemia larga en lontananza, la estrategia económica actual de rentas puentes es equivocada, pues más un puente, será necesario un acueducto. Y allí es donde los problemas económicos se empiezan a complicar.
La factura fiscal de una economía semi-apagada y en rescate financiero inducido se transformará, a medida que pasen los meses, en fatiga fiscal. Si bien existe el compromiso de la Comisión Europea (confirmado en la reunión del Consejo del 23 de abril) de disponer de un fondo de alivio de 450.000 millones de euros, que se confirmó en la reunión del Consejo del 23 de abril, se ignora con frecuencia que gran parte de ese desembolso solo puede ser para gastos sanitarios (250.000 millones) dejando solamente 100.000 millones para subsidios al desempleo a repartir en toda la UE. Y para dar un orden de magnitud, el déficit español fue de más de 30.000 millones en 2019, superó los 100.000 millones anuales de media en el periodo de 2009-12 y se estima que pueda superar los 200.000 millones en 2020.
Por ello, cortos de pólvora y sin una mutualización de deuda, que ni está ni se le espera, España (e Italia) volvería otra vez a estar a merced de la eficacia del BCE para contener el aumento de costes de financiación de la deuda y evitar una reedición de la crisis de deuda soberana del 2010-12. Es cierto que el BCE ha reivindicado el ‘what-it-takes’ de Mario Draghi de 2012 pero ello también ha generado inducido equivocadamente a gobernantes a creer de que esta crisis va a resolverse solamente de la misma manera en que se zanjó la anterior tras intentar primero con la malograda austeridad: con inyección de liquidez cuasi-ilimitada para asegurar que bajos costes de financiación pública. Y aunque esa liquidez llegase, será a costa de mayores niveles de deuda que llegados a niveles insostenibles, obligaría a gobiernos y bancos centrales a elegir entre inflación, reestructuración de la deuda, represión financiera o expropiación de riqueza, como han advertido Olivier Blanchard, Jean Pisani-Ferry en este artículo.
2.2 En segundo lugar, la otra gran lección de esta crisis y también de la crisis global financiera es la necesidad de contar con mecanismos de transmisión y planes de contingencia eficaces, bien diseñados y presupuestados y de dotarse de colchones y reservas contra futuras recesiones. Y ahí es donde ha habido desigual preparación con una dispar eficiencia y eficacia en la respuesta que explicaría la diversidad de trayectorias. Por ello, no habría sido tanto una cuestión de elección de la estrategia sino de si existía previamente la predisposición y la solvencia para implementarla con éxito. Y esa insuficiencia se ha manifestado en las tres áreas de respuesta: monetaria, fiscal y sanitaria.
2.2.1 La política sanitaria es el área más evidente. Taiwán, Singapur y Corea del Sur ya habían pasado por la experiencia del SARS en 2002-03 y posteriormente desarrollaron planes de contención contra epidemias que ya en la era digital fueron mejorados con la creación de agencias sanitarias independientes y la integración de bases de datos que posibilitaron los sistemas de rastreo y testeo de la población que han dejado sobrada prueba de su eficacia en la cartografía del virus a tiempo real. Otros países, como Alemania, también se han beneficiado de contar con planes epidemiológicos sofisticados y con amplios recursos hospitalarios para cuidados intensivos. Se. Esas ventajas, trabajadas durante años como muestra este otro informe de Esade EcPol, han sido clave para poder situarse a la vanguardia de las estrategias de mitigación y supresión que han permitido el repliegue quirúrgico y selectivo de cuarentenas y restricciones al movimiento para poder reactivar la economía. España contaba con un plan contra pandemias, pero no supo aplicar a tiempo las medidas no farmacológicas que preveía.[3]
2.2.2 En la transmisión de la política monetaria, también ha habido asimetrías. En las economías con mercados financieros desarrollados y alto grado de bancarización, las políticas monetarias expansivas de estímulo han tenido mayor alcance, con un inmediato efecto cascada y una eficacia tangible en su intención de evitar el aumento de costes de financiación de hogares y empresas que habría inflado la deuda privada y las métricas de riesgo crediticio. En la UE, el plan de estímulo del BCE de 750.000 millones de euros habría conseguido calmar a los mercados de momento, al evitar una excesiva descompresión de tipos en la periferia de Europa. En cambio, otras economías menos desarrolladas financieramente han visto sus tasas interbancarias dispararse, elevando las métricas de riesgo crediticio y los costes de financiación.
2.2.3 En la eficacia de la política fiscal también ha habido notable disparidad. La promesa de gasto público no ha beneficiado a todos los agentes económicos debido a barreras regulatorias y burocráticas y la existencia de la economía sumergida sin fiscalizar y por tanto sin acceso a ayudas fiscales. Así, las previsiones de estímulo agregado basadas en la transmisión inmediata de la transferencia fiscal estarían subestimando la eficacia de la medida. En el caso de España, el caso más palpable serían los créditos blandos y garantías a empresas y autónomos que precisamente constituye la principal medida de ayuda a la oferta. La difícil elegibilidad, las trabas administrativas para la tramitación, la falta de claridad sobre quien asume el riesgo, y la descoordinación los bancos comerciales, habrían sido los principales obstáculos que estarían limitando la magnitud y la velocidad de la expansión fiscal deseada. Esta disfunción en España y en otros países contrastaría con la eficiencia del gobierno suizo estaría tramitando las ayudas a empresas de la noche a la mañana y que por tanto estaría transmitiendo el estimulo fiscal completo con gran eficiencia y exactitud.
3. La nueva coyuntura
El diseño y práctica de la respuesta económica no solo se vería definida por los errores de cálculo. También estaría condicionada por una nueva coyuntura adversa que prevalecerá en los próximos trimestres o incluso años. Pues la primera fase de supresión ha llegado a su fin pero ahora nos adentraremos en la fase intermedia de economía de bajo contacto (el ‘new normal’ del que habló el Financial Times).
La reapertura económica, al ser solo gradual y por tanto obstaculizada, extiende las condiciones de ‘supply shock’ que han caracterizado la fase anterior. Por ello, un parte de las medidas económicas deben ir dirigidas auxiliar a la oferta en esta ‘nueva normalidad’ adversa.
Cabría destacar tres nuevos paradigmas que condicionarán esta fase de intermedia y posiblemente las perspectivas de recuperación a medio y largo plazo convirtiéndola en una proceso largo, complejo e inédito para la recuperación de la demanda y (sobretodo en España) la oferta.
3.1 Autosuficiencia y fragmentación
Las economías se distanciarán y habrá una preferencia por la autosuficiencia que acentuará la fragmentación de mercados internacionales y las fricciones económicas que ya existían por las restricciones transfronterizas. La pandemia ha sido una carrera por adquirir material y recursos por parte de cada país (ello ha sido dramáticamente palpable en la carrera por adquirir equipamiento sanitario). También ha sido un despertar sobre la fragilidad de las cadenas de suplido transfronterizas y las dependencias económicas externas que crean riesgos de vulnerabilidad severos.
Los diferentes gobiernos nacionales o supranacionales como la UE se verán llenos de razones para vertebrar sus economías de tal manera que se reduzcan transacciones con el exterior y se promuevan sectores domésticos. Ello será a costa de las eficiencias que ofrecía el formato anterior de economía globalizada. No solo eso, el uso ampliado de las tecnologías promovido por las cuarentenas incentivará la expansión de esas mismas tecnologías para acortar las cadenas de suplidos y promover el acercamiento o “onshoring”. Se levantarán los confinamientos internos, pero difícilmente se relajarán el “confinamiento externo”, es decir, las restricciones de movimiento internacional.
3.2 Intermitencia y asincronía
El principal riesgo epidemiológica son los rebrotes, que podrán ocurrir a distintos tiempos entre países y conforme a los ciclos de confinamiento y desconfinamiento de cada jurisdicción. Estás condicionas de asincronía e intermitencia harán muy difícil la recuperación del comercio internacional y la movilidad de personas y flujos financieros que lo acompañan. Serán otro incentivo para los reajustes y repliegues de las cadenas de suplidos, especialmente entre Asia y las economías occidentales que han experimentado la pandemia con tiempos desacompasados. La desigual desescalada y disparidad de reglas de movilidad también imposibilitará la recuperación de la industria turística y la hostelería, sobretodo aquella que atrae ingresos externos y requiere el cruce de fronteras. Y no solo será una cuestión de reglas dispares sino de percepción dispar o incluso enfrentada.
Además, las condiciones fiscales de cada soberano comenzarán a divergir, reflejo del gasto necesitado proporcional a la virulencia experimentada. Las desiguales velocidades de endeudamiento podrían generar estigmatización crediticia en los mercados financieros y el riesgo real de subida rápida de costes de financiación que alimentarán las dinámicas procíclicas que tanto daño causaron en la anterior crisis financiera. Esa inequidad financiera, si no la impide el BCE o la solidaridad comunitaria en la eurozona, lastrará la capacidad fiscal de los gobiernos para estimular la economía durante 1 a 3 años, deteriorando aún más las condiciones de asincronía que frenará la recuperación de la demanda agregada global. Será no solamente el reflejo de lo experimentado en 2010-12 sino la repetición de las condiciones desiguales financieras de las que emergieron los distintos países europeos tras la Primera Guerra Mundial (1914-18) y la pandemia de gripe de 1918.
3.3 Dirigismo y la búsqueda de un nuevo contrato social
Finalmente, está crisis es la invitación definitiva a la práctica de políticas económicas en las que el estado será proclive a reordenar y dirigir la economía, en parte por el nuevo paradigma de la autosuficiencia y por la necesidad de mejorar los mecanismos de transmisión que ya he mencionado. También será otra prueba de fuego para el sector privado y su capacidad de atender razones sociales tal y como parecía que era la tendencia reciente hasta que llego la pandemia.
Las experiencias de mitigación con avanzada tecnología digital en Taiwán y Corea del Sur han demostrado en democracias que es viable (¿y aceptable?) el micro rastreo de todas las actividades sociales y por tanto económicas. Los países con avanzada fiscalización digital además también han probado ser más efectivos en la distribución de rentas puentes y créditos de emergencia. En ambos casos, la opinión pública en muchos lugares ha dado la bienvenida a esta eficiencia tecnológica de supervisión, control y estímulo de la economía, en su aspecto tanto físico como pecuniario.
Ello y la concienciación previa contra la desigualdad económica, dará lugar a la búsqueda de un nuevo contrato social que será fiscal, pero sobretodo digital. Si bien se abrirá una puerta al desarrollo de modelos económicos de supervisión y regulación eficiente, que ya existen en Escandinavia y en los Tigres Asiáticos salvando diferencias obvias, también habrá tentaciones dirigistas e intervencionistas que quebrarán los equilibrios de mercados y la estabilidad de precios, y lastrarán la recuperación en años venideros.
4. Conclusión
La desigual fortuna económica de cada país no es enteramente fruto del azar. Existe margen para la toma de decisiones acertadas y el diseño de respuestas adecuadas. A modo de resumen, las principales recomendaciones serían corregir percepciones equivocadas en cuatro aspectos:
4.1 Maratón vs sprint: la crisis será larga y con fases desiguales y por ello hay que abandonar la mentalidad de sprint cortoplacista que impide la planificación económica de largo recorrido para poder sostener materialmente el combate contra el COVID19 hasta que haya vacuna o tratamiento eficaz (o se alcance la inmunidad de grupo con alto coste de vidas que ello supone)
4.2. Puentes vs acueductos: vista la duración de la crisis, el énfasis puesto en la creación de rentas puentes debe ser revisado para dar lugar a un programa de auxilio económico de largo recorrido (un acueducto) centrado en la reactivación y sobretodo sin desentender su sostenibilidad financiera para evitar la fatiga fiscal del sector público.
4.3 Reconstrucción vs Destrucción: En la búsqueda de solidaridad europea, España ha apelado a la necesidad de reconstrucción económica. Sin embargo, la consigna debe ser minimizar la destrucción económica en la medida de lo posible, entre otras razones porque así es como están planteándose la respuesta económica aquellos países de los cuales esperamos su solidaridad.
4.4 Hibernación vs Evolución: La economía es como un reactor nuclear y no se puede poner en hibernación como si fuera una función biológica habitual. En vez de buscar su apagón hay que facilitar su evolución y adaptación a la nueva coyuntura. Esa coyuntura estará marcada por la intermitencia, la fragmentación y la tendencia a la intervención estatal que podrá ser benigna o perniciosa.
[1] Para una consulta exhaustiva de todas las políticas económicas hasta la fecha en cada país recomiendo acudir al registro actualizado del Fondo Monetario Internacional.
[2] Se entiende por mitigación eficaz hacer un rastreo y cartografía del virus para calibrar quirúrgicamente las respuestas de distanciamiento y cuarentena selectiva y así evitar la necesidad de aplicar una cuarentena indiscriminada, es decir, un confinamiento. En el caso de Suecia, su estrategia ha sido una mitigación parcialmente ineficaz, al haberse abstenido de imponer ningún confinamiento masivo, pero sin ir acompañado de estrategias rigurosas de ´test, treat and track.´ Como resultado, Suecia no ha evitado un aumento de contagios y de fallecidos que a día de hoy se encuentra en 225 por millón de habitantes comparado con los 503 de España o 73 de Alemania a 28 de abril de acuerdo con estos datos.
[3] Según el Anejo XIII del Plan de Pandemias del 2005-07, el gobierno podría haber decretado medidas de distanciamiento y cuarenta tras llegar a la llamada Fase 6 Nivel 4 “Transmisión extensa en los Estados Miembros de la UE”. Ese momento podría haber sido el 22 de febrero cuando el gobierno italiano ordenó la cuarentena general de gran parte de la región de Lombardía. Francia y Alemania sí aplicaron protocolos a final de febrero según el análisis de la Blavatnik School of Government en esta gráfica del Financial Times
A CONTRA TIEMPO 
